De gemeente investeert in de stad om deze op orde te houden en daar waar nodig of gewenst te verbeteren. De belangrijkste vernieuwingen of vervangingen betreffen onderwijsgebouwen, sportaccommodaties, wegen en bruggen. De gemeente Zaanstad maakt daarbij onderscheid in vervangingsinvesteringen en uitbreidingsinvesteringen. Vervangingsinvesteringen worden gedaan ten behoeve van de instandhouding van het bezit. Alle vervangingsinvesteringen staan geregistreerd in het Meerjaren InvesteringsPlan (MIP), alle (nieuwe) uitbreidingsinvesteringen worden opgenomen in het Investeringsfonds. Tot slot is bij de begroting 2017 het Transformatiefonds opgericht. Middelen uit dit fonds kunnen onder bepaalde voorwaarden worden ingezet om (versneld) woningbouwlocaties te kunnen realiseren.
Beheersing kapitaallasten
Kapitaallasten zijn niet snel beïnvloedbaar. Om te voorkomen dat een relatief te groot deel van de exploitatiebegroting bestaat uit kapitaallasten is het van belang deze lasten te beheersen. Het gaat dan vooral om kapitaallasten die een beslag leggen op de algemene middelen. Kapitaallasten die worden gedekt via tarieven, reserves of huurinkomsten vallen hier buiten. Om de kapitaallasten te beperken en te beheersen zijn tot nu toe diverse vormen van sturing gehanteerd. Denk hierbij aan het maximeren van kapitaallasten (<=10% van de begrotingsomvang) en het werken met investeringsplafonds. Omdat vanaf 2017 de verplichting (rijksregelgeving BBV) bestaat om alle vaste activa te activeren, volstaan deze vormen van sturing echter niet meer.
Om beheersing van de kapitaallasten mogelijk te maken zijn bij de kadernota 2018-2021 alle vervangingsinvesteringen voor de komende tien jaar in beeld gebracht. Daaruit blijkt een verwachte stijging van de afschrijvingslasten van deze investeringen van € 17 miljoen naar € 24 miljoen in de komende tien jaar. Deze stijging wordt vrijwel geheel veroorzaakt door hogere afschrijvingslasten bij de vervangingsinvesteringen in de openbare ruimte als gevolg van de BBV-wijziging. Waar Zaanstad voorheen veel investeringen in de openbare ruimte direct uit de exploitatie dekte, moeten de gemeente die nu activeren en afschrijven.
Voor de begroting 2018 is deze prognose geactualiseerd. Dit heeft geleid tot een aantal herfaseringen in de investeringen in de eerste jaren, vooral bij onderwijshuisvesting, maar niet tot een fundamenteel ander perspectief op langere termijn (zie onderstaande grafiek). Het meerjarige inzicht in de ontwikkeling van kapitaallasten (afschrijvings- en rentelasten) en de tweejaarlijkse actualisatie ervan, maakt de beheersing van deze lasten mogelijk. Beperking van de toename aan lasten vindt immers plaats via tijdige (bij)sturing op de investeringsuitgaven. Bij de begroting autoriseert de raad enkel de investeringsuitgaven voor het eerstvolgende begrotingsjaar.
MeerjarenInvesteringsPlan
Vervangingsinvesteringen zijn investeringen die een bestaand actief vervangen. Dit actief heeft een functie binnen bestaand beleid en vervanging betekent doorgaans niets anders dan het voortzetten van bestaand beleid. Alle (toekomstige) vervangingen van eerder gedane investeringen worden opgenomen in het MeerjarenInvesteringsPlan (MIP). Activering van investeringen op de balans leidt tot kapitaallasten. Een gedeelte van deze kapitaallasten kan worden gedekt via tarieven, reserves of huurinkomsten. Deze inkomsten worden gelijktijdig in de jaarlijkse exploitatie (begroting) opgenomen.
In de actualisatie van het MIP ten behoeve van deze begroting zijn de grootste wijzigingen:
- Het verwerken van de meerjarige effecten op de kapitaallasten als gevolg van de bijstelling van het investeringsvolume 2017 bij de burap 2017.
- Het verhogen van de bijdrage van Zaanstad aan de Zaanbrug met € 0,7 miljoen tot een totale bijdrage van € 6,6 miljoen. Zaanstad draagt hiermee een kleine 29% van de totale kosten. De gemeente Wormerland en de provincie Noord-Holland zorgen voor de andere 71%. De meerkosten worden veroorzaakt door indexeringslasten en maatregelen tijdens de bouw.
- Het verhogen van de investeringen in onderhoud van de openbare ruimte voor in totaal € 9,5 miljoen in de jaren 2019-2023. Hiermee worden de onderhoudsachterstanden teruggebracht van 20% naar 15%. Zie de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen voor nadere toelichting.
- Fasering van een aantal projecten, waarvan onderwijshuisvestingsprojecten (Integraal Huisvestingsplan Primair onderwijs, IHP) het meest omvangrijk zijn. Per saldo wordt in het IHP 17.2 – ten opzichte van het IHP 17.1 – € 28 miljoen aan investeringen in 2017/2018 naar latere jaren doorgeschoven, waarvan een deel in het MIP en een deel in het Investeringsfonds. Door ontstane vertragingen en onvoorziene omstandigheden in een aantal scholenbouwprojecten hebben de (ontwerp)processen van deze projecten meer tijd in beslag genomen dan werd verwacht. Parallel aan de begroting zal het IHP 17.2 aan de raad ter besluitvorming worden aangeboden. Hierin wordt uitgebreider op de oorzaken van de vertraging ingegaan en wordt een verhoging van € 0,4 miljoen van het totale investeringsbudget IHP aan de raad ter besluitvorming voorgelegd.
Bovenstaande wijzigingen en overige actualiseringen van investeringen in het MIP leiden per saldo tot lagere afschrijvingslasten in de eerste jaren en hogere lasten in latere jaren. Op langere termijn lopen de afschrijvingslasten op naar € 25 miljoen (2027). De grafiek toont de toename in afschrijvingslasten voor de komende jaren en geeft daarmee inzicht in de mate waarin de begroting van Zaanstad ‘vastligt’. De stijging wordt bijna geheel veroorzaakt door hogere afschrijvingslasten bij de vervangingsinvesteringen in de openbare ruimte.
Investeringsfonds
Uitbreidingsinvesteringen zijn investeringen en bijdragen ten behoeve van de ontwikkeling van nieuwe activiteiten of expansie van de huidige activiteiten. Het betreft
- Gebiedsgerichte investeringen (ontwikkellocaties en stedelijke vernieuwingslocaties);
- Infrastructurele projecten;
- Maatschappelijke voorzieningen voor zover het niet gaat om vervangingsinvesteringen of onderhoud.
Uitbreidingsinvesteringen worden integraal afgewogen in het Investeringsfonds. Het financieel kader daarbij wordt bepaald door de omvang van het fonds. Hieronder staan de grootste wijzigingen in zowel de voeding als de beoogde uitputting van het Investeringsfonds beschreven. Een uitgebreide toelichting op alle projecten in het Investeringsfonds is opgenomen in het MPG 17.2, dat parallel aan de Begroting 2018 aan de Raad wordt aangeboden.
Voeding Investeringsfonds
De structurele voeding van het fonds is met ingang van deze begroting omhoog bijgesteld. In het eerste jaar gaat het om € 1 miljoen en vanaf 2019 betreft het jaarlijks € 2,5 miljoen. Hiermee wordt ruimte gemaakt voor de realisatie van voorzieningen die gepaard met de groei van Zaanstad.
Daarnaast is in de voeding van het fonds een subsidiebijdrage van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu opgenomen voor de Buiging/Spooroverbouwing (€ 8,1 miljoen). De definitieve subsidiebeschikking verwacht Zaanstad in 2017. De BBV geeft echter aan dat subsidiebijdragen daar moeten worden verwerkt waar ook de kosten staan. In dit geval is dat bij Inverdan. Hierdoor is het niet mogelijk deze subsidiebijdrage direct aan het IF toe te voegen.
Tevens schrijft het BBV voor dat we geen interne bijdragen aan gebiedsontwikkelingen vanuit de algemene middelen meer mogen doen. Ook dit speelt bij Inverdan en moet gecorrigeerd worden. Per saldo kan er een boekhoudtechnische ‘ruil’ plaatsvinden door beide correcties gelijktijdig door te voeren. Dit zal plaatsvinden zodra de definitieve subsidiebeschikking ontvangen is.
Uitputting Investeringsfonds
De besluitvorming over uitbreidingsinvesteringen ten laste van het IF vindt in 3 stappen plaats:
- Plaatsing van een investering op de wensenlijst
- Het reserveren van een bedrag binnen het fonds om de investering mogelijk te maken
- De kredietaanvraag voor de investering voorleggen aan de raad
De raad is via raadsinformatiebrief 2017/30938 geïnformeerd over de voorbereidingen van de 24-uurs openstelling van busbrug De Binding. Afhankelijk van de uitkomsten van het onderzoek naar de milieu effecten, kan een besluit tot 24-uurs openstelling worden voorbereid en een concreet bedrag voor de benodigde maatregelen opgenomen worden in het Investeringsfonds. Vooralsnog is hiervoor een PM post op de wensenlijst opgenomen. Op korte termijn wordt al een aantal ‘no regret’ maatregelen getroffen om de verkeerssituatie te verbeteren en de veiligheid van met name de fietsers te verhogen. Hiervoor is € 0,5 miljoen gereserveerd in het Investeringsfonds.
Ten behoeve van de begroting 2018 zijn de uitgaven van de lopende projecten geactualiseerd. Dat heeft bij een aantal projecten geleid tot verschuivingen van een deel van de uitgaven naar een later moment. Dat geldt bijvoorbeeld voor de uitgaven aan het wind- en waterdicht maken van gebouw 8 op het Hembrugterrein en de verhuizing van hockeyclub de Kraaien. Daarnaast is het voorstel om zeven projecten (deels) over te hevelen van de wensenlijst naar de lijst met gereserveerde bedragen. Van deze projecten heeft de raad inmiddels al een kredietvoorstel ontvangen of zal dit op korte termijn nog krijgen. Het gaat om de volgende projecten en bedragen:
- € 5 miljoen kwaliteit bestaande woningvoorraad, raadsbesluit 2017/6080
- € 1,4 miljoen buurthuis Poelenburcht
- € 4 miljoen Warmtenet
- € 0,65 miljoen agenda toerisme
- € 0,15 miljoen voor de lift Bodecentrumkade
- € 0,1 miljoen Inverdan Dam en omgeving
- € 0,25 miljoen Aanjaaginvesteringen openbare ruimte Kogerveld
- € 0,25 miljoen Aanjaaginvesteringen vastgoed (acupunctuur) Zaandam
- € 0,5 miljoen Busbrug 'no regret' maatregelen
In de rapportage Investeringsfonds 17.1 is € 0,35 miljoen aan de risicobuffer onttrokken voor de meerkosten bij de bouw van het Zwembad Noord. In de actualisatie 17.2 wordt de risicobuffer met dit bedrag weer aangevuld tot € 5,0 miljoen.
In onderstaande grafiek is het verloop van het saldo van het Investeringsfonds opgenomen wanneer de Raad instemt met alle (toekomstige) kredietvoorstellen van de gereserveerde projectbedragen. De grafiek laat zien dat de omvang van het Investeringsfonds hiervoor toereikend is. In de grafiek is ook zichtbaar dat er met de huidige voorziene dotaties te weinig middelen beschikbaar zijn om alle geïnventariseerde investeringswensen te kunnen uitvoeren. Deze ontwikkeling illustreert de noodzaak tot extra dotaties aan het Investeringsfonds, dan wel tot bijstelling van de investeringsambities.
Transformatiefonds
Het TF heeft tot doel de maatschappelijk gewenste (versnelde) realisatie van woningbouwlocaties te bevorderen. Bij de Begroting 2017 is hiervoor de volgende argumentatie gegeven: “Zaanstad kent een forse woningbouwambitie. De beschikbaarheid van geschikte locaties is echter beperkt. Om tot de benodigde (en tijdige) realisatie van de ambities (MAAK.Zaanstad) te komen, is het noodzakelijk over te gaan tot herstructurering en transformatie van complexe locaties ín de stad, bijvoorbeeld verouderde bedrijfslocaties. Daarbij is het onontkoombaar te investeren in verwerving van gronden en gebouwen, sanering, aanpak van hinderende milieucontouren, herbestemming van erfgoed, aanleg van infrastructuur, realisatie van openbare ruimte, parkeeroplossingen, etc. De ontwikkeling van dergelijke – complexe – woningbouwlocaties kent vaak structurele tekorten (onrendabele top). Zonder eigen publieke investeringen is vaak geen positieve businesscase te maken.” Het Transformatiefonds wordt ingezet om in dit soort gevallen een doorbraak te kunnen forceren, zodat private partijen tot realisatie van de woningbouw over kunnen gaan.
Voeding Transformatiefonds
Als gevolg van de wijziging in het BBV worden vanaf 2017 geen investeringen meer direct uit de exploitatiebegroting gedekt, maar op de balans geactiveerd. Dat heeft tot gevolg dat er (vooral) in de eerste jaren tijdelijk begrotingsruimte onbesteed blijft en in latere jaren een groter beslag wordt gedaan op de structurele begrotingsruimte. Deze begrotingsruimte vormt de voeding van het Transformatiefonds. De dotatie neemt elk jaar af als gevolg van toenemende kapitaallasten die de vrijvallende begrotingsruimte verlagen.
Uitputting Transformatiefonds
Het Transformatiefonds kan niet vrijblijvend worden ingezet. Bij aanwending van deze middelen zal de gemeente immers extra moeten lenen. Wanneer de middelen niet financieel ‘renderen’ heeft dit een permanent opwaarts effect op de leningenportefeuille met alle rente-effecten en risico’s die daarmee gepaard gaan. De gemeente hanteert daarom een strenge set spelregels en criteria voor de inzet van deze middelen, teneinde de financiële positie van de gemeente op langere termijn niet te laten verslechteren. Deze spelregels zijn opgenomen in de begroting 2017.
Eén van de spelregels is dat vóórdat een aanvraag voor een bijdrage uit het Transformatiefonds bij het bestuur wordt voorgelegd, de aanvraag op de criteria wordt getoetst door een ambtelijke Investeringsboard. Tot september 2017 is er één aanvraag door de Investeringsboard behandeld, betreffende de Mauritsstraat. De toetsing was positief en besluitvorming wordt naar verwachting in het najaar 2017 aan de raad voorgelegd. Twee aanvragen (Hemmes en Kan Palen) zijn in voorbereiding om ter toetsing aan de Investeringsboard te worden voorgelegd. Daarnaast zijn diverse bouwplannen in voorbereiding, waarbij mogelijk een beroep wordt gedaan op het Transformatiefonds.
Net als bij het Investeringsfonds moet voor elke bijdrage uit het Transformatiefonds een kredietvoorstel aan de raad worden voorgelegd. Pas wanneer de raad over het plan heeft besloten en er een krediet beschikbaar is gesteld, vindt allocatie van de middelen plaats. Vijf jaar na invoering van het Transformatiefonds vindt een evaluatie plaats over de werking van het fonds.
In de volgende grafiek is de ontwikkeling van het Transformatiefonds weergegeven.
