Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Risicobeheer
Deze paragraaf beschrijft de voor de gemeente Zaanstad relevante risico’s, uitgaande van de actuele situatie, zowel in- als extern. Risicomanagement is een integraal onderdeel van de bedrijfsvoering van de gemeente. Hierdoor is het mogelijk om bij besluitvorming eventuele risico’s op een juiste wijze te wegen. Deze paragraaf start met een toelichting op de principes en de methode van het risicobeheer. Vervolgens wordt ingegaan op de belangrijkste risico’s. Het kader is vastgelegd in de nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement 2013.

Doel van risicobeheer
Risicobeheer is gericht op het verschaffen van een redelijke mate van zekerheid ten aanzien van de realiseerbaarheid van de gemeentelijke doelstellingen, de beheersing van risico’s in bedrijfsprocessen en projecten, de betrouwbaarheid van de financiële verslaglegging en de naleving van relevante wet- en regelgeving. Bij het nemen van belangrijke beslissingen met een onzekere uitkomst worden de risico’s overwogen alvorens tot een besluit te komen. Hierbij wordt dus expliciet de mate van risicoacceptatie bepaald en worden de financiële risico's die van invloed zijn op de beleidsuitvoering inzichtelijk en beheersbaar gemaakt. Door het inzicht in de risico's worden de raad, het college en de organisatie in staat gesteld om op een verantwoorde wijze besluiten te nemen, zodat de risico’s nu en de risico’s gerelateerd aan toekomstige ontwikkelingen/investeringen in verhouding staan tot de vermogenspositie van de organisatie.
Om inzicht in de risico’s van de gemeente te verkrijgen, is een risico-inventarisatie uitgevoerd die twee keer per jaar wordt geactualiseerd. Door een risicosimulatie wordt het benodigde weerstandsvermogen berekend.

Risico’s Sociaal en Grondzaken
In 2012 heeft de gemeenteraad besloten tot het in het leven roepen van de Algemene Reserve Sociaal (ARS). De noodzaak/wens om te komen tot een specifieke risicobuffer ligt in de grote mate van financiële onzekerheid bij alle (rijks)ontwikkelingen die zich de komende jaren binnen het domein Maatschappelijke Ontwikkeling (zullen gaan) voordoen.
In lijn met de methodiek rondom de Algemene Reserve Grondzaken (ARG) is besloten een specifiek deel van de algemene reserves van de gemeente te ‘labellen’ ter afdekking van de risico’s binnen het maatschappelijk domein. Deze reserves zijn bedoeld om verschillen tussen de begroting en de werkelijkheid op te vangen, zodat deze niet direct invloed hebben op de exploitatie gedurende het begrotings- c.q. verantwoordingsjaar. De dempende werking van de reserves impliceert dat stortingen in de ARS of ARG vanuit de algemene middelen plaatsvinden als de reserves te laag zijn en onttrekkingen uit de reserves als deze te hoog zijn.

Risicoprofiel
Om de risico's van de gemeente Zaanstad in kaart te brengen, is een risicoprofiel opgesteld. Met behulp van een Monte Carlo analyse wordt het optreden van verschillende risico’s gesimuleerd. De Monte Carlo analyse is een simulatietechniek waarbij door vele herhalingen (100.000), elke keer met een andere startwaarde, een verdelingsfunctie wordt verkregen. Met deze simulatie maken we een analyse van het benodigde vermogen om tegenvallers op te vangen, zonder dat hiermee de continuïteit van de organisatie in gevaar komt (ook wel weerstandsvermogen genoemd).  

Via een inventarisatie zijn alle (financiële) risico's in kaart gebracht. In het onderstaande overzicht worden de twintig risico's met de grootste financiële impact gepresenteerd.

Tabel 1: Risico top-20

+= gestegen, - = gedaald, N = Nieuw in top -20, O= Ongewijzigd

Ten opzichte van de jaarrekening 2016 zijn de belangrijkste wijzigingen in de Top 20 risico's:

• Risico's 729 met betrekking tot het accres vervalt
  In de Jaarrekening 2016 is een risico in de risicoparagraaf opgenomen inzake een lager accres als gevolg van een onderbesteding van het Rijk.

Liet de Najaarsnota van het Rijk nog een behoorlijke onderbesteding zien, richting het einde van het jaar is een gunstig beeld te zien. Het accres 2016 komt zelfs hoger uit dan bij de septembercirculaire 2016 was voorzien.

• Risico R382 met betrekking tot het verdeelmodel BUIG vervalt

Het tekort op de BUIG gaat in 2017 nog ten laste van ARS. Met ingang van 2018 is hiervoor
€ 7,5 miljoen vrijgemaakt (kadernota 2018-2021). Deze reserve is bedoeld om de tekorten voor de komende jaren op te vangen en voor de inzet om uitstroom te intensiveren door een aanpak van structurele aandacht voor mensen in de bijstand en het naleven van afspraken om mensen weer in beweging te brengen en te houden. Het risico is om die reden niet meer opgenomen. Met betrekking tot het in aanmerking komen voor de vangnetregeling in de BUIG is wel een beperkt risico opgenomen.

• 4 nieuwe risico's met betrekking tot het nieuwe jeugdstelsel per 1 januari 2018

Met ingang van  2018 wordt het jeugdhulpstelsel in de regio’s Amsterdam-Amstelland en Zaanstreek-Waterland vernieuwd. Dit heeft als doel om meer vanuit de ondersteuningsbehoefte van het gezin te werken, in plaats van vanuit het aanbod van instellingen. Momenteel bestaan er per jeugdige soms meerdere producten naast elkaar, regelmatig ook bij meerdere aanbieders tegelijk. Hierdoor zijn verantwoordelijkheden niet altijd helder wat ten koste gaat van de doeltreffendheid en doelmatigheid van jeugdhulptrajecten.
In het vernieuwde stelsel is per jeugdige één hoofdaannemer verantwoordelijk voor het te behalen resultaat en om dit resultaat te behalen kunnen onderaannemers worden ingezet. De trajecten worden middels integrale tarieven bekostigd en worden (op termijn) afhankelijk van het behaalde resultaat, waarbij op herstel gerichte trajecten bij de start van het traject voor 70% worden betaald en de resterende 30% aan het einde van het traject.
Aan deze vernieuwing zit een aantal belangrijke risico’s:

• De nu geldende budgetplafonds worden losgelaten. Dit kan leiden tot een hoger volume bij specialistische aanbieders (R767).
• Specialistische jeugdhulpaanbieders ontvangen een integraal tarief voor een jeugdhulptraject. Dit integrale tarief is gebaseerd op aannames over bijvoorbeeld de inzet van onderaannemers en intramurale capaciteit. Het risico bestaat dat deze aannames verkeerd zijn ingeschat waardoor de tarieven te hoog of te laag blijken te zijn (R768).
• Het jeugdteam heeft een belangrijke rol in de toegang tot specialistische jeugdhulp. De doelstelling is om meer verwijzingen via het jeugdteam te laten verlopen door de verwijsstroom via de huisarts om te buigen om de problematiek meer integraal te kunnen aanpakken. Het risico is dat dit leidt tot meer cases voor het jeugdteam waardoor er meer capaciteit nodig is om kwaliteit en snelheid te borgen (R769).
• Voor de overgang van bestaande cliënten naar het nieuwe jeugdhulpstelsel per 1 januari 2018 staat zorgcontinuïteit voorop (R771). Daarom is besloten om bestaande cliënten met een duurzaam profiel krijgen ook na 1 januari 2018 nog langdurige ondersteuning te geven en om te zetten naar het nieuwe stelsel. Voor cliënten met een niet-duurzaam profiel wordt de in 2018 resterende ondersteuning afgekocht. Het risico bestaat dat de indeling van duurzame trajecten in het nieuwe stelsel zwaarder (en duurder) is dan feitelijk nodig is en dat de afkoopsom voor niet-duurzame trajecten door de jeugdhulpaanbieders te hoog wordt ingeschat.

Deze risico’s komen bovenop de bestaande risico’s in de jeugdhulp (R548 en R603).

Risicosimulatie
Op basis van de ingevoerde risico's is een risicosimulatie uitgevoerd. De risicosimulatie wordt toegepast omdat het reserveren van het maximale bedrag (€ 19,1 miljoen - zie tabel 2) ongewenst is. De risico's zullen immers niet allemaal tegelijk en in hun maximale omvang optreden.

Tabel 2: Resultaten simulatie (bedragen x € 1 miljoen)

Op basis van de simulatie is het 90% zeker dat alle risico's kunnen worden afgedekt met een bedrag van € 11,7 miljoen (benodigde weerstandscapaciteit). Dat is een daling  (€ 3,1 miljoen) ten opzichte van de vorige actualisatie (Jaarrekening 2016).

Tabel 3: Benodigde weerstandscapaciteit bij verschillende zekerheidspercentages
(bedragen x € 1 miljoen)

Beschikbare weerstandscapaciteit
De beschikbare weerstandscapaciteit van de gemeente Zaanstad bestaat uit het geheel aan middelen dat de organisatie daadwerkelijk beschikbaar heeft om financiële gevolgen van de risico's af te dekken.

Tabel 4: Beschikbare weerstandscapaciteit (bedragen x € 1 miljoen)

* NB: Nu de rioolheffing niet meer 100% kostendekkend is, is hier formeel sprake van 'onbenutte belastingcapaciteit'. Dat levert theoretisch een structurele weerstandscapaciteit op. De reserve Investeringsfonds bevat een eigen risicobuffer voor onvoorziene omstandigheden. Beide bedragen blijven buiten beschouwing voor wat betreft de bepaling van de gemeentelijke weerstandscapaciteit.

Relatie benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit
Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, dient de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij gewenste weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Op basis van de nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement 2013 vindt aanvulling of uitname uit de algemene reserve plaats op basis van de jaarrekening.
De normtabel (tabel 5) is ontwikkeld door het NAR in samenwerking met de Universiteit Twente. Het biedt een waardering van de berekende ratio.

 Tabel 5: Waardering weerstandsvermogen

De ratio van Zaanstad valt in klasse B. Dit duidt op een ‘Ruim voldoende’ weerstandsvermogen conform de bovenstaande normtabel en bevindt zich daarmee binnen de bandbreedte zoals die op 7 juli 2011 door de gemeenteraad van Zaanstad is vastgesteld (tussen 1,4 en 1,8, zie raadsbesluit 2011/35, reg.nr: 2011/155854).

Figuur 1 laat het verloop zien van de weerstandsratio en weerstandscapaciteit vanaf de begroting 2014.

Figuur 1: verloop weerstandsratio en –capaciteit

Ontwikkeling Algemene Reserve Sociaal & Algemene Reserve Grondzaken
De benodigde weerstandscapaciteit kan afgezet worden tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. Aan de hand van de daaruit voortvloeiende ratio’s kan bepaald worden in hoeverre de ARS en ARG ‘op niveau’ zijn.

Tabel 6: ARS & ARG (bedragen x € 1 miljoen)

In de Burap 2017 is gemeld dat voor 2017 wordt verwacht dat de ARS volledig ingezet wordt voor de tekorten in programma 1 (specialistische zorg jeugd en Wmo) en 2 (BUIG). De ARS kent een ondergrens van 0,75%. Op basis van de huidige simulatie zou de ARS aangevuld moeten worden met € 3,92 miljoen. Bij de jaarrekening 2017 zal op basis van het dan benodigde bedrag en simulatie een voorstel worden gedaan om de ARS aan te vullen.

Kengetallen

Kengetallen zijn getallen die de verhouding uitdrukken tussen bepaalde onderdelen van de begroting en/of de balans en kunnen helpen bij de beoordeling van de financiële positie van de gemeente. Om dit te bereiken is met ingang van de begroting 2016 wettelijk voorgeschreven (Besluit Begroting & Verantwoording) dat de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing de volgende kengetallen bevat: netto schuldquote en de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen, solvabiliteitsratio, grondexploitatie, structurele exploitatieruimte en belastingcapaciteit. Deze kengetallen maken inzichtelijk(er) over hoeveel (financiële) ruimte de gemeente beschikt om structurele en incidentele lasten te kunnen dekken of opvangen. Ze geven zodoende inzicht in de financiële weerbaar- en wendbaarheid. De kengetallen dienen gezamenlijk te worden opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing, omdat die paragraaf weergeeft hoe solide de begroting is en in hoeverre financiële tegenvallers kunnen worden opgevangen.

De genoemde kengetallen en de plaats op de begroting helpt de raadsleden bij het verkrijgen van verantwoord inzicht in en het beoordelen van de financiële positie. Hoe de kengetallen in relatie tot de financiële positie moeten worden beoordeeld is voorbehouden aan het horizontale controle- en verantwoordingsproces van de betrokken gemeente. Met het oog daarop wordt voorgeschreven dat het college van burgemeester en wethouders in de begroting en jaarrekening een beoordeling geeft van de kengetallen in hun onderlinge verhouding in relatie tot de financiële positie. Het gebruik van kengetallen heeft geen functie als normeringsinstrument in het kader van het financieel toezicht door de provincies of het Rijk.

Om de horizontale verantwoording te versterken zijn gemeenten verplicht om een basis set van vijf financiële kengetallen op te nemen in de paragraaf weerstandsvermogen.

1. Netto schuldquote
2. Solvabiliteitsratio
3. Kengetal grondexploitatie
4. Structurele exploitatieruimte
5. Belastingcapaciteit; woonlasten meerpersoonshuishoudens

Netto schuldquote
De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen in de exploitatie. Hoge schulden brengen hoge rentelasten met zich mee. De rentelasten hebben effect op de flexibiliteit van de begroting en mogen niet een te groot deel van de exploitatie worden.

De netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
Een hoge schuldquote kan veroorzaakt worden door een hoge leenquote, de verstrekte leningen moeten daarom in samenhang worden gezien met de opgenomen leningen. De rentelasten en aflossingen van de schulden die hier tegen overstaan, drukken niet op de exploitatie.

De leningportefeuille (langlopende leningen) loopt iets op ten opzichte van het balanstotaal. De stijging wordt veroorzaakt door het hoge investeringsvolume de komende jaren.

Ook komende jaren zal indien mogelijk met kort geld gefinancierd gaan worden, het renterisico wordt afgedekt met behulp van interest rate swaps (zie voor meer informatie de paragraaf 3.3 Financiering).

Een hoge netto schuldquote moet niet alleen uit financieel perspectief worden bezien. Een schuldpositie is immers geen gevolg van onjuiste financiële keuzes, maar is een gevolg van een door de gemeente(raad) gewenst uitvoerings-, omgevings- en investeringsniveau in combinatie met het niet voor handen zijn van eigen financieringsmiddelen.

Solvabiliteitsratio
Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Onder het solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het balanstotaal.

Het eigen vermogen bestaat uit de algemene reserves en de bestemmingsreserves. De gemeente Zaanstad kent drie algemene reserves: de algemene reserve (AR), de
algemene reserve grondzaken (ARG) en de algemene reserve sociaal (ARS). De algemene
reserves zijn ‘buffers’ om onverwachte tegenvallers en risico’s te kunnen opvangen.  
Bestemmingsreserves zijn buffers waarvoor reeds een bestemming is vastgesteld. De raad kan de bestemming van deze reserves wijzigen.

De omvang van het eigen vermogen is in verhouding tot de omvang van de balans, de begroting en de lopende projecten relatief klein, maar wordt wel toereikend geacht. Zie ook paragraaf 4 van dit hoofdstuk inzake de benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit.

Zaanstad heeft, ten opzichte van het landelijke beeld van alle Nederlandse gemeenten, minder dan de helft beschikbaar van het eigen vermogen als aandeel in de balans. Met andere woorden: landelijk financieren de gemeenten in 2015 33,7% van hun bezittingen met eigen middelen. In Zaanstad is dat 17% in 2015, 16,2% in 2016, 14.3% in 2017 en 13,6% in 2018. Zaanstad heeft gemiddeld minder eigen vermogen en een veel grotere leningenportefeuille.

De solvabiliteitsratio vertekent door het wel of niet activeren van activa met maatschappelijk nut. Activeren betekent namelijk een groter balanstotaal, oftewel een groter totaal vermogen. Versneld afschrijven van activa met maatschappelijk nut leidt paradoxaal genoeg tot een verslechtering van het kengetal.

De gemeente Zaanstad heeft de afgelopen jaren veel versneld afgeschreven op activa met maatschappelijk nut, hierdoor is de balans behoorlijk verkort. Hierdoor is ruimte in de exploitatie gecreëerd, maar daardoor wordt de schuldratio negatiever. Sinds 2008 is ruim € 150 miljoen versneld afgeschreven. Vanaf 2017 worden alle investeringen in maatschappelijk nut geactiveerd en mag er niet meer versneld worden afgeschreven.

Eigen vermogen is geen fysieke pot met geld, zoals wel eens wordt gedacht. Het eigen vermogen op de balans is feitelijk een boekhoudkundige rest post, waarmee het totaal van de passiva gelijk wordt gemaakt aan het totaal van de activa. Om het vermogen te bepalen worden eerst de bezittingen (activa) gewaardeerd en worden daar vervolgens de schulden en de voorzieningen van af getrokken. Wat overblijft is het eigen vermogen.

Het eigen vermogen heeft meerdere functies in een gemeente. Het heeft een bufferfunctie, een financieringsfunctie en een bestedingsfunctie. Ten aanzien van de bufferfunctie geldt dat we een vastgestelde methodiek kennen van het berekenen van het weerstandsvermogen.

Het eigen vermogen heeft ook een functie voor het financieren van onze activa. Daarom wordt ook bespaarde rente toegerekend. Als een gemeente vooral inzet op deze functies, zal het verwijt zijn dat de gemeente publiek geld oppot.

Daarom is de derde functie van het eigen vermogen de bestedingsfunctie. De raad creëert bestemmingsreserves om deze middelen de komende jaren voor een specifiek beleidsdoel te besteden. Met het doteren van middelen aan een bestemmingsreserve neemt het eigen vermogen toe, maar het omgekeerde gebeurt op het moment dat wordt besloten tot inzet van deze reserves.
Het doen van forse investeringen, bijvoorbeeld, die worden gedekt uit de reserve Investeringsfonds leidt direct tot een verslechtering van het eigen vermogen. Datzelfde gebeurt bij het inzetten van de bestemmingsreserves voor versnelde afschrijving.

In het kader van het flexibel maken van de begroting, door het omzetten van kapitaallasten in exploitatiebudget, kan echter veel sneller op de diverse mogelijke rampen worden ingespeeld, wat weer een positieve uitwerking heeft op de diverse stresstestscenario's. Vanaf 2017 worden alle investeringen in maatschappelijk nut geactiveerd en mag er niet meer versneld worden afgeschreven.

Kengetal grondexploitatie
De afgelopen jaren is gebleken dat grondexploitaties een forse impact kunnen hebben op de financiële positie van een gemeente. Indien gemeenten leningen hebben afgesloten om grond te kopen voor een (toekomstige) woningbouwproject hebben zij een schuld. Bij de beoordeling van een dergelijke schuld is het van belang om te weten of deze schuld kan worden afgelost wanneer het project wordt uitgevoerd. Van de opbrengst van de woningen kan immers de schuld worden afgelost. Het kengetal grondexploitatie geeft aan hoe groot de grondpositie (de waarde van de grond) is ten opzichte van de totale (geraamde) baten. Wanneer de grond tegen de prijs van landbouwgrond is aangekocht, loopt een gemeente relatief gering risico. Het is dus belangrijk om te kunnen beoordelen of er een reële verwachting is of grondexploitatie kan bijdragen aan de verlaging van de schuld. Staat de grond tegen een te hoge waarde op de balans en moet die worden afgewaardeerd dan leidt dit tot een lager eigen vermogen en dus een lagere solvabiliteitsratio. Aangezien Zaanstad voor die afwaarderingen en eventueel verwachte tekorten op grondexploitaties een verliesvoorziening heeft getroffen, is het saldo van deze voorziening in mindering gebracht op de waarde van de gronden in exploitatie. De categorie ‘niet in exploitatie genomen grond’ bestaat volgens de gewijzigde BBV niet meer, deze gronden staan nu onder de materiele vaste activa op de balans.

Bedragen x € 1.000

De bouwgronden in exploitatie bestaan uit verschillende grondexploitaties, deze zijn in het MPG17.2 genoemd. In 2019 wordt er naar verwachting per saldo meer geïnvesteerd, dit betreft voornamelijk Inverdan.

Structurele exploitatieruimte
Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, doordat wordt gekeken naar de structurele baten en structurele lasten en deze worden vergeleken met de totale baten. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de rente en aflossing van een lening) te dekken. De relevantie van dit kengetal voor de beoordeling van de financiële positie schuilt erin dat het van belang is om te weten welke structurele ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is.

Bedragen x € 1.000

Belastingcapaciteit; woonlasten meerpersoonshuishoudens
De ruimte die een gemeente heeft om zijn belastingen te verhogen wordt vaak gerelateerd aan de totale woonlasten. Onder de woonlasten worden verstaan de OZB, rioolheffing en afvalstoffenheffing voor een woning met gemiddelde WOZ-waarde in die gemeente. De woonlasten van de gemeente Zaanstad ten opzichte van het landelijke gemiddelde jaar t-1 bedraagt in 2015; 116%, 2016; 115%;  2017; 114% en in 2018 115%. In onderstaande grafiek zijn de woonlasten van de afgelopen 10 jaar weergegeven. Daarnaast is het landelijk gemiddelde en het gemiddelde van de grote gemeenten opgenomen.
Nu de rioolheffing niet meer 100% kostendekkend is, is hier formeel sprake van enige 'onbenutte belastingcapaciteit'. De relatief hoge lokale lasten worden veroorzaakt doordat de gemeente een hoge rioolheffing heeft als gevolg van de zgn. slappe bodem-problematiek.

Conclusie /interpretatie kengetallen
Kengetallen moeten vooral ook in samenhang worden bezien. Wanneer bijvoorbeeld de grondexploitatie er niet toe bijdraagt om de schuldpositie te verminderen en de structurele exploitatie ruimte negatief is, geeft het kengetal belastingcapaciteit inzicht in de mogelijkheid tot hogere baten.